Pola Dana Transfer Berubah, Sikap Daerah?

Pola Dana Transfer Berubah, Sikap Daerah? Candra Fajri Ananda  ;   Dekan dan Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Brawijaya

                                                   KORAN SINDO, 17 April 2017

                                                                                                                                                           

Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati lagi-lagi melakukan terobosan dalam sistem keuangan negara dan daerah. Kebijakan terbaru termaktub dalam Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 50/ 2017 tentang Pengelolaan Transfer ke Daerah dan Dana Desa (TKDD). Isinya merombak sebagian besar dari PMK Nomor 187/2016. Poin-poin yang diubah lebih banyak membahas perbaikan beberapa ketentuan mengenai pengelolaan TKDD, terutama dari sisi pengalokasian, penyaluran, dan pelaporan serta efektivitas penggunaan TKDD. Dengan perubahan tersebut, daerah dituntut berbenah dan melewati transisi kelembagaan ini dengan cermat lantaran kebijakan ini bisa sangat memengaruhi kapasitas mereka dalam penyelenggaraan pembangunan sebagaimana telah disusun dalam APBD. Pemikiran tersebut setidaknya disandarkan pada empat poin tujuan yang disampaikan Kementerian Keuangan dalam siaran pers beberapa hari lalu. Pertama, Kemenkeu berkeinginan adanya penguatan efektivitas penganggaran dan pengalokasian TKDD dalam mengatasi kesenjangan antardaerah dengan tetap menjaga kredibilitas APBN. Kedua, Kemenkeu berharap ada perbaikan mekanisme penyaluran TKDD dengan mempertimbangkan kinerja penyerapan dana dan ketercapaian output untuk mendorong efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas. Ketiga, Kemenkeu mendorong pemerintah daerah agar mengoptimalkan dana transfer dan dana desa untuk meningkatkan kualitas belanja infrastruktur daerah. Keempat, Kemenkeu tengah membangun komitmen yang utuh dengan pemerintah daerah untuk mewujudkan pelayanan dasar publik yang berkualitas. Dengan melihat pola-pola tujuannya, kita bisa menyimpulkan, PMK ini akan mengarahkan pemerintah daerah (dan desa) untuk memperbaiki kinerja birokrasi anggarannya. Misalnya dari segi penyerapan dana. Sejak pertama kali desentralisasi fiskal mewarnai masamasa reformasi dan otonomi daerah, dana transfer ke daerah cenderung mengalami tren kenaikan. Kemenkeu (2017) mencatat besaran TKDD 2017 bahkan sudah sembilan kali lipat jika dibandingkan dengan TKDD 2001. Namun peningkatan dana transfer juga lebih sering diikuti dengan kenaikan sisa lebih/kurang perhitungan anggaran (SILPA). Misalnya belajar dari pengalaman tahun lalu, dari total realisasi TKDD 2016 yang mencapai Rp710,9 triliun, dana idle yang mengendap di perbankan berjumlah sekitar Rp83,85 triliun. Pencapaian tersebut bahkan lebih tinggi dari tahun 2015 yang dana idle-nya hanya Rp81,14 triliun. Kondisi seperti inilah yang mungkin membuat pemerintah pusat “sesak napas”. Karena di tataran pemerintah pusat dan khususnya Kemenkeu, mereka sangat bersusah payah menjaga defisit fiskal agar tetap terkendali (bahkan dengan menambah utang) di tengah tuntutan untuk mengakselerasi pembiayaan pembangunan. Namun respons di tataran pemerintah daerah justru tampak relatif biasa-biasa saja. Tidak banyak pemerintah daerah yang mampu melahirkan gebrakan kebijakan yang menjurus pada inovasi dan efisiensi pembangunan. Karena itu sangat wajar jika output yang dihasilkan era desentralisasi fiskal belum mengarah pada pertumbuhan ekonomi yang bersifat inklusif. Namun ada catatan tersendiri untuk kejadian dana idle 2016. Daerah-daerah yang memiliki dana idle terbesar mengaku memiliki dana idle karena keterlambatan transfer dari pemerintah pusat yang baru terealisasi di Desember. Kondisi penerimaan negara yang seret menyebabkan terjadinya penundaan TKDD. Dengan demikian pada waktu tersebut bukan murni keteledoran dari pemerintah daerah. Selain menyampaikan poinpoin tujuan, Kemenkeu juga merilis enam substansi utama yang tertuang di dalam PMK 50/2017. Pertama, untuk pengalokasian Dana Alokasi Umum (DAU) besaran nilai per daerah akan bersifat dinamis dan tergantung pada perkembangan penerimaan dalam negeri (PDN) neto. Kemenkeu mengatakan DAU bisa saja lebih tinggi dari target sebelumnya yang dijanjikan jika realisasi PDN neto melebihi target APBN 2017. Pola ini sekali lagi berpotensi secara signifikan memengaruhi kredibilitas perencanaan dalam APBD/APBD-P. Apalagi jika ternyata realisasi PDN neto di bawah angka target sebagaimana kondisi di tahuntahun sebelumnya. Kedua, penyaluran TKDD mulai saat ini akan mempertimbangkan kinerja penyerapan dan capaian output atas penggunaan TKDD pada triwulan/ tahap atau tahun sebelumnya. Kebijakan ini tidak hanya mengikat untuk skema DAU saja, melainkan juga untuk Dana Alokasi Khusus (DAK) fisik dan nonfisik, Dana Insentif Daerah (DID), Dana Otonomi Khusus (Otsus) dan Tambahan Infrastruktur untuk Papua dan Papua Barat serta dana desa. Ketiga, terdapat perubahan proses penyaluran DAK fisik dan dana desa dari yang sebelumnya dikelola Dirjen Perimbangan Keuangan (DJPK) bergeser kepada KPPN di seluruh Indonesia. Alasan pergeseran ini ialah untuk meningkatkan efisiensi koordinasi dan konsultasi antara pemerintah daerah dengan Kemenkeu serta meningkatkan monitoring dan evaluasi serta kinerja pelaksanaan DAK fisik dan dana desa. Keempat, PMK 50/2017 memberikan wewenang yang lebih besar kepada gubernur untuk memberikan rekomendasi atas usulan DAK fisik di level kabu-paten/kota dengan alasan sinkronisasi dan harmonisasi perencanaan pendanaan. Kelima, penyempurnaan kriteria dalam pengalokasian DID berdasarkan beberapa indikator tertentu seperti pengelolaan keuangan daerah (e-budgeting , e-planning, dan e-procurement), pelayanan dasar publik serta ekonomi kesejahteraan (seperti pengentasan masyarakat dari kemiskinan). Dan keenam, peningkatan kualitas belanja infrastruktur daerah untuk meningkatkan pelayanan dasar publik dengan menganggarkan persentase tertentu dari dana transfer. Menentukan Sikap Daerah Perspektif normatif yang coba ditampilkan para perangkat Kemenkeu dalam PMK ini sebenarnya sangat menarik. Karena ada fakta pembenaran yang mendukung upaya pemerintah pusat untuk mengendalikan lebih dalam kinerja pengelolaan dana transfer ke daerah. Namun jika melihat momentum sosialisasinya, penulis patut menyayangkan mengapa kebijakan ini justru baru dilakukan ketika neraca APBD 2017 mulai bergerak. Yang penulis khawatirkan, perubahan ini bisa merombak skema perencanaan belanja dan psikologis pemerintah daerah secara drastis. Dan rentetan dampaknya juga bisa menyasar ke target-target indikator makroekonomi daerah. Catatan berikutnya, efek PMK 50/2017 ini sangat mungkin menghambat programprogram yang sudah disepakati dan telah dilelang, khususnya yang sebelumnya direncanakan dari DAU. Memang selama ini banyak asymmetric information bermunculan yang seakanakan menganggap bahwa DAU lebih banyak digunakan untuk belanja tidak langsung (belanja pegawai). Namun poin keenam dari PMK ini kan sudah “memaksa” pemerintah daerah untuk lebih mengedepankan belanja infrastruktur dan kebutuhan dasar publik lainnya sehingga Kemenkeu tinggal mengawal agar penyalurannya tidak termakan habis untuk belanja pegawai. Dengan karakteristik DAU sebagai block grant yang pola penggunaannya diserahkan kepada daerah (peruntukan untuk sektoral, termasuk besarannya), keuntungan lainnya bisa mendorong daerah untuk berimprovisasi. Dengan demikian jika betul nantinya terjadi penundaan/pengurangan, sebenarnya telah terjadi juga penurunan kewenangan daerah untuk mengakselerasi pembangunan daerahnya. Selain kritik mengenai momentum sosialisasi, penulis menganggap substansi lain dalam PMK 50/2017 sudah berjalan ke arah mekanisme pengelolaan yang lebih ideal. Nah yang perlu kita persiapkan berikutnya adalah langkah yang harus ditempuh pemerintah daerah. Pertama, pemerintah daerah sebisa mungkin mulai menentukan milestones kebijakan dan memilah-milah program berdasarkan level urgensinya. Dengan pertimbangan keterbatasan anggaran yang nyaris selalu terjadi, pemerintah daerah sudah seharusnya terlatih bersikap tegas dan realistis untuk mulai mengutamakan program- program prioritas. Pembinaan, pengawasan, koordinasi, dan sinkronisasi program menjadi salah satu cara untuk menghindari tumpang-tindih kebijakan sehingga pemerintah daerah harus matang dalam menyusun rencana-rencana kebijakan prioritas beserta dengan determinasi-determinasi kebijakannya. Kedua, kerangka reformasi birokrasi khususnya untuk strategi penyerapan anggaran seharusnya sudah melangkah secara progresif. Kunci utama langkah reformasinya terletak pada pengembangan SDM yang berwenang merencanakan dan mengelola anggaran. Karena selama ini keterbatasan kapasitas aparatur anggaran sering kali dijadikan kambing hitam dalam kinerja yang kurang optimal. Poin ini sangat terkait erat dengan poin pertama sebelumnya. Pengembangan teknologi informasi dapat menjadi sarana pendukung untuk proses akuntabilitas, penyerapan aspirasi untuk menentukan target prioritas, serta membuka akses pengawasan yang lebih baik. Kredibilitas anggaran pemerintah daerah dapat dibangun ketika pemerintah daerah mampu menuntaskan visi-misi utamanya dalam proses pembangunan. Jika ditarik ke arah simpulsimpul indikator makroekonomi, penulis menyarankan alangkah lebih baiknya jika pemerintah daerah menempatkan pembangunan infrastruktur dan SDM sebagai kepentingan utamanya. Ketiga, daerah perlu didorong lebih giat lagi agar tidak bergantung dengan dana transfer dari pemerintah di atasnya. Tujuan utamanya adalah agar proses pembangunannya tidak terjebak dengan dinamika keuangan pemerintah pusat. Alangkah lebih baik pemerintah daerah bisa meningkatkan ekstensifikasi dan intensifikasi yang mendorong agar PAD bisa lebih optimal. Namun langkah ini lebih pas diposisikan sebagai output yang dilahirkan dari kebijakan- kebijakan sebelumnya, mulai dari proses hulu ekonomi (regulasi, pendidikan, kesehatan, infrastruktur) hingga tahap hilirisasi ekonomi (daya saing pasar dan insentif-insentif pendukung lainnya). Karena itu pemerintah daerah perlu menyusun tahap-tahap kebijakan secara detail agar tidak hanya melahirkan output-output parsial yang bernilai ekonomi rendah. Mudah-mudahan pemerintah daerah bisa lebih arif menerjemahkan perubahan ini, khususnya melalui rancangan APBDP 2017 yang akan disusun dalam waktu dekat. ●